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헌법이론실무학회

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[2016.06.08] 헌재 2016.5.26. 2015헌라1 국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

헌법재판소는 2016년 5월 26일 새누리당 소속 국회의원들이 국회의장 등을 상대로 법률안 심의·표결권을 침해당하였다며 제기한 권한쟁의 심판사건에서, ① 국회가 2012. 5. 25. 국회법 제85조 제1항 및 제85조의2 제1항을 개정한 행위에 대해서는 ‘국회의장 및 기획재정위원회 위원장’을 상대로 하였으므로 피청구인 적격 흠결, ② 국회의장이 2012. 5. 2. 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위는 180일 청구기간이 도과하였다,  ③ 기재위 위원장이 서비스산업발전 기본법안에 대한 신속처리대상안건 지정 요청에 대해 표결실시를 거부한 행위는 재적위원 과반수의 서명요건을 갖추지 못하여 표결권이 침해될 위험성이 없다, ④ 국회의장이 북한인권법안 등에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 위험성이 없다는 이유로 청구를 모두 각하하였습니다.

 

위 ①②③은 재판관 전원 일치하여 각하 의견이었으나, 위 ④는 5(각하) : 2(기각) : 2(인용)의 의견으로 재판관들의 의견이 나뉘었습니다.

법정의견은 피청구인 국회의장이 2014. 12. 17.(제1 심사기간 지정 거부행위) 및 2016. 1. 6.(제2 심사기간 지정 거부행위) 법률안에 대한 심사기간 지정요청을 거부한 행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으며, 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 않는다고 본 데 반하여,

재판관 이진성, 김창종의 별개의견 및 기각의견은, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구가 부적법하여 각하하여야 한다는 점에서는 법정의견과 결론을 같이하지만 그 이유를 달리하고, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 법정의견과 달리 심판청구가 적법하여 본안에 나아가 판단하여야 하고 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야 한다고 보았고,

재판관 서기석, 재판관 조용호의 기각 및 인용의견은 피청구인 국회의장의 이 사건 심사기간 지정 거부행에 대한 심판청구는 적법하므로 그 본안 판단에 나아가야 하고, 이 사건 제1 심사기간 지정 거부행위는 이유 없어 기각하나, 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위는 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유 있어 인용하며, 나아가 이 사건 제2 심사기간 지정 거부행위의 근거가 된 국회법 제85조 제1항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하여야 한다는 의견을 제시하였습니다.

 

□ 사건개요

○ 청구인들은 국회 교섭단체 새누리당 소속의 제19대 국회의원들이고, 이 중 청구인 나○린은 국회 기획재정위원회(이하 ‘기재위’) 소속 위원이다.

○ 청구인들을 포함한 국회의원 146명은 2014. 12. 9. 피청구인 국회의장에게 각 소관 상임위원회에 계류 중인 북한인권법안을 포함한 11건의 법률안에 대하여 심사기간 지정 및 본회의 부의(이하 ‘직권상정’) 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2014. 12. 17. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정을 할 수 없다는 취지의 답변을 하였다.

○ 청구인 나○린을 포함한 11명의 기재위 소속 위원들은 2015. 1. 15. 피청구인 국회 기획재정위원회 위원장(이하 ‘기재위 위원장’)에게 서비스산업발전기본법안을 신속처리대상안건으로 지정할 것을 요청하였으나, 피청구인 기재위 위원장은 2015. 1. 29. 기재위 재적위원 과반수(14인)가 서명한 신속처리안건지정동의가 아니라는 이유로 국회법 제85조의2 제1항에 따라 위 지정동의안에 대해 표결을 실시할 수 없다는 취지의 의견을 송부하였다.

○ 이에 청구인들은, 국회법 제85조 제1항 제3호 중 ‘각 교섭단체대표의원과의 합의’ 부분 및 같은 법 제85조의2 제1항 중 ‘재적위원 5분의 3 이상의 찬성’ 부분이 헌법상 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이며, 위헌인 위 국회법 조항들에 근거한 피청구인들의 각 거부행위가 국회의원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 주장하면서, 2015. 1. 30. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

○ 한편, 청구인들을 포함한 새누리당 소속 의원 157명은 2015. 12. 16. 피청구인 국회의장에게 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대하여 직권상정 요청을 하였으나, 피청구인 국회의장은 2016. 1. 6. 국회법 제85조 제1항의 심사기간 지정 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 위 법률안에 대한 직권상정은 할 수 없다는 답변을 하였다.

○ 청구인들은 2016. 1. 11. 이 사건 청구취지에 ① 피청구인 국회의장이 2016. 1. 6. 서비스산업발전 기본법안을 포함한 10건의 법률안에 대한 심사기간 지정 요청을 거부한 행위와 ② 피청구인 국회의장이 2012. 5. 2. 제307회 국회에서 국회법 일부개정법률안에 대한 수정안 중 국회법 제85조의2를 가결선포한 행위에 대하여 청구인들의 권한침해의 확인 및 무효의 확인을 구하는 내용을 추가하였다.

 

□ 이유의 요지

○ [이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구] 법률의 제·개정 행위를 다투는 권한쟁의심판의 경우에는 국회가 피청구인적격을 가지므로, 청구인들이 국회의장 및 기재위 위원장에 대하여 제기한 이 사건 국회법 개정행위에 대한 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.

○ [이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구] 청구인들의 이 부분 청구취지 변경신청은 2016. 1. 11. 헌법재판소에 제출되었는바, 가결선포행위가 있은 날인 2012. 5. 2.로부터 180일이 경과한 후에 이루어진 이 사건 가결선포행위에 대한 심판청구는 청구기간을 도과하였음이 명백하므로 부적법하다.

○ [이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구] 국회법 제85조의2 제1항에 의하면 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명이라는 신속처리대상안건 지정요건을 갖춘 신속처리안건지정동의가 소관 위원회 위원장에게 제출되어야 위원장은 무기명투표로 표결을 실시할 의무를 부담하게 되는 것이고, 소관 위원회 소속 위원들도 비로소 신속처리안건지정동의를 표결할 권한을 가지게 된다. 이 사건의 경우 소관 위원회 재적위원 과반수의 서명요건을 갖추지 못하였으므로, 이 사건 표결실시 거부행위로 인하여 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다. 가사 국회법 제85조의2 제1항 중 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 요하는 부분이 위헌으로 선언되더라도, 피청구인 기재위 위원장에게 신속처리대상안건 지정요건을 갖추지 못한 신속처리안건지정동의에 대하여 표결을 실시할 의무가 발생하는 것은 아니므로 그 위헌 여부는 이 사건 표결실시 거부행위의 효력에는 아무런 영향도 미칠 수 없다. 따라서 이 사건 표결실시 거부행위에 대한 심판청구는 청구인 나○린의 신속처리안건지정동의에 대한 표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없으므로 부적법하다.

○ [이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구]

먼저, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 국회법 제85조 제1항의 직권상정권한은 국회의 수장이 국회의 비상적인 헌법적 장애상태를 회복하기 위하여 가지는 권한으로 국회의장의 의사정리권에 속하고, 의안 심사에 관하여 위원회 중심주의를 채택하고 있는 우리 국회에서는 비상적·예외적 의사절차에 해당한다. 국회법 제85조 제1항 각 호의 심사기간 지정사유는 국회의장의 직권상정권한을 제한하는 역할을 할 뿐 국회의원의 법안에 대한 심의·표결권을 제한하는 내용을 담고 있지는 않다. 청구인들의 법안 심의·표결권에 대한 침해위험성은 해당안건이 본회의에 상정되어야만 비로소 현실화되고 국회법 제85조 제1항의 지정사유가 있다 하더라도 국회의장은 직권상정권한을 행사하지 않을 수 있다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위로 말미암아 청구인들의 법률안 심의·표결권이 직접 침해당할 가능성은 없다.

다음으로, 국회법 제85조 제1항 제3호가 위헌이 되면 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 보건대, 만일 ‘의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우’를 심사기간 지정사유로 규정한 국회법 제85조 제1항 제3호가 다수결의 원리 등에 반하여 위헌이 되더라도, 앞서 본 것처럼 법률안에 대한 심사기간 지정 여부는 여전히 국회의장의 권한이라는 점에서 피청구인 국회의장에게 법률안에 대한 심사기간 지정 의무가 곧바로 발생하는 것은 아니다. 따라서 국회법 제85조 제1항 제3호의 위헌 여부는 이 사건 심사기간 지정 거부행위의 효력에 아무런 영향도 미칠 수 없다.

마지막으로, 국회법 제85조 제1항에 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’)가 위헌이 되면, 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 본다. 이 사건 입법부작위는 입법자가 재적의원 과반수의 요구에 의해 위원회의 심사를 배제할 수 있는 비상입법절차와 관련하여 아무런 입법을 하지 않음으로써 입법의 공백이 발생한 ‘진정입법부작위’에 해당한다. 따라서 이 사건 입법부작위의 위헌 여부와 국회법 제85조 제1항은 아무런 관련이 없고, 그 위헌 여부가 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 어떠한 영향도 미칠 수 없다. 나아가 헌법실현에 관한 1차적 형성권을 갖고 있는 정치적·민주적 기관인 국회와의 관계에서 헌법재판소가 가지는 기능적 한계에 비추어 보더라도, 헌법재판소가 근거규범도 아닌 이 사건 입법부작위의 위헌 여부에 대한 심사에까지 나아가는 것은 부적절하므로 그 심사를 최대한 자제하여 의사절차에 관한 국회의 자율성을 존중하는 것이 바람직하다. 만일 이 사건 입법부작위의 위헌 여부를 선결문제로 판단하더라도, 헌법의 명문규정이나 해석상 국회 재적의원 과반수의 요구가 있는 경우 국회의장이 심사기간을 지정하고 본회의에 부의해야 한다는 의무는 도출되지 않으므로, 국회법 제85조 제1항에서 이러한 내용을 규정하지 않은 것이 다수결의 원리, 나아가 의회민주주의에 반한다고도 볼 수 없다.

이와 같이 이 사건 심사기간 지정 거부행위는 국회의원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하거나 침해할 위험성이 없다. 나아가 그 근거조항인 국회법 제85조 제1항 제3호나 국회 재적의원 과반수가 의안에 대하여 심사기간 지정을 요청하는 경우 국회의장이 그 의안에 대하여 의무적으로 심사기간을 지정하도록 규정하지 아니한 입법부작위의 위헌성을 이유로 이 사건 심사기간 지정 거부행위가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 심사기간 지정 거부행위에 대한 심판청구는 부적법하다.

 

 

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